Дата, якої немає в європейському документі

Розслідування: хто, коли і на якій підставі вписав у плани держави 1 січня 2028 року — день, з якого українські картки можуть перестати бути безкоштовними

Від редакції ЄМА. Третій експромт із серії. Нам стало цікаво, як виглядав би матеріал про граничні ставки міжбанківської комісії, якби за нього взявся не банківський аналітик і не прес-служба, а редакція, що пише про те, як ухвалюються державні рішення. Не «скільки коштує еквайринг», а «хто вписав дату, коли і на якій підставі».

Ми взяли той самий фактаж, з яким працюємо самі: Регламент (ЄС) 2015/751, розпорядження Кабінету Міністрів, перелік заходів Національної програми адаптації законодавства, меморандум 2021 року з платіжними системами, Спеціальний звіт Європейської Рахункової палати, дані НБУ. І виклали його так, як це зробило б видання, у якого в цій історії немає жодного інтересу. Ми теж зацікавлена сторона і цього не приховуємо. Але зауважте: жодне твердження нижче не спирається на нашу думку — усе перевіряється за документами, які ми називаємо.

Законопроєкт, який знижує міжбанківську комісію за картковими платежами до 0,2% за дебетовими і 0,3% за кредитними картками з 1 січня 2028 року, розробив Національний банк. Проміжний рівень 0,5% — протягом 2027-го.

Тут одразу потрібне процедурне уточнення, без якого далі нічого не зрозуміло. Національний банк не є суб’єктом законодавчої ініціативи: внести законопроєкт до Верховної Ради він не може. Урядові законопроєкти вносить Кабінет Міністрів. Тому в ланцюгу з’являється Міністерство економіки — як розробник з боку уряду, а Національний банк у плановому документі значиться виконавцем «за згодою». Текст готує регулятор, відповідальність за проходження процедури несе уряд.

Публічно це пояснюють просто: така вимога Європейського Союзу, обговоренню не підлягає. Ми пішли по документах, щоб знайти, де саме ця вимога записана.

Знайшли інше. У європейських документах цієї дати немає. Вона з’явилася в українських — і послідовність, у якій вона там з’явилася, пояснює більше, ніж усі публічні аргументи разом.

1. ЩО ВИМАГАЄ ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДОКУМЕНТ

Зобов’язання України щодо Регламенту (ЄС) 2015/751 закріплене в бенчмарку 4.2 — одному з ключових показників для закриття переговорного розділу 4 «Вільний рух капіталу». Це офіційна позиція Національного банку, і вона не оспорюється.

Питання в тому, що саме цей бенчмарк вимагає. Він вимагає імплементації Регламенту. Не запровадження граничних ставок до вступу — імплементації акта.

Регламент — це не одна норма про ціну. Це чотири блоки: граничні ставки (статті 3–5), правила конкуренції (6–8), прозорість для торговця (9–12), примус до виконання (13–15). Ціновий блок — три статті з двадцяти ключових положень.

І тут виникає обставина, яку в дискусії не проговорюють. Дев’ять із цих двадцяти положень не можуть діяти в державі, яка не є членом ЄС.

Стаття 6 забороняє платіжним системам обмежувати ліцензії на еквайринг територією однієї країни — але це свобода надання послуг усередині Союзу, і держава поза Союзом її не має. Стаття 1(1) прямо обмежує дію Регламенту операціями, у яких обидва банки розташовані в ЄС. Статті 13–15 — компетентний орган, санкції, позасудовий розгляд скарг — елементи наглядової системи, побудованої на співпраці регуляторів держав-членів.

Європейська Комісія цей Регламент писала. Припустити, що вона не знає власного акта, неможливо. Отже, вимога імплементувати Регламент, майже половина якого набуває сенсу лише з членством, не може означати «застосуйте все до вступу». Вона означає: перенесіть Регламент у законодавство, а початок застосування норм синхронізуйте зі вступом.

Саме так це працювало раніше. Хорватія отримала дворічний перехідний період уже в процесі вступу — розділ їй це закрити не завадило. Молдова, яка йде паралельно з нами, ухвалила рішення привести ставки до європейського рівня в момент набуття членства, зупинившись до того на 0,5–0,6%.

2. ЩО ДОСЛІВНО ВИМАГАЄ УКРАЇНСЬКИЙ ПЛАНОВИЙ ДОКУМЕНТ

Виконання бенчмарка вимірюється Національною програмою адаптації законодавства України до права ЄС. У переліку заходів за розділом 4 Регламенту 2015/751 присвячено рівно два пункти, обидва зі строком грудень 2027 року.

Перший сформульовано так:

Набрання чинності змінами до законодавства України щодо регламентації строків встановлення граничних розмірів ставок комісії інтерчейндж на рівні не вище 0,2%–0,3% від вартості транзакції.

Виконавці — Національний банк (за згодою) і Мінекономіки. Ця конструкція не випадкова: фаховий текст готує регулятор, а суб’єктом, який відповідає за проходження документа як урядового, є міністерство.

Прочитайте формулювання ще раз. Предметом заходу є закон, який регламентує строки. Не самі ставки.

Це два різні юридичні факти. Закон, чинний у 2027 році, який каже «0,2% з 1 січня 2028-го», і закон, чинний у 2027 році, який каже «0,2% з дня набуття членства в ЄС», — обидва виконують цей захід однаково. Початок застосування конкретної ставки в ньому не встановлений взагалі.

Другий захід — бізнес-вимоги Глави III Регламенту, той самий строк.

І деталь, повз яку легко пройти: Національна програма вимагає, щоб закон набрав чинності до грудня 2027 року. Законопроєкт починає обмежувати ставку з 1 січня 2027-го — за одинадцять місяців до того, як цей закон узагалі мав з’явитися.

3. ХРОНОЛОГІЯ: ЯК ДАТА З’ЯВИЛАСЯ В ДОКУМЕНТАХ

Тепер найважливіше — у якому порядку все відбувалося.

2021 рік. Саморегулювання без жодного закону. Національний банк, Visa і Mastercard підписують меморандум, схвалений Антимонопольним комітетом. Верхня межа комісії знижується поетапно: до 1,2% з липня 2021-го, до 1% з липня 2022-го, до 0,9% з липня 2023-го.

Літо 2022 — далі. Фактичний середньозважений рівень на ринку сьогодні — 0,678%. Він досягнутий домовленістю учасників ринку в умовах повномасштабного вторгнення. Без законодавчого примусу, без перехідних періодів, без публічних консультацій — бо їх і не потребувалося.

30 травня 2025 року. Дата з’являється. Кабінет Міністрів розпорядженням №534-р схвалює переговорну позицію України за кластером 2 «Внутрішній ринок», куди входить розділ 4. Саме тут уперше зафіксовано календар: проміжний рівень у 2027 році, цільові ставки з 1 січня 2028-го.

Далі — Національна програма з її формулюванням про «регламентацію строків» і строком грудень 2027 року.

І тільки потім — законопроєкт, розроблений Національним банком під уже зафіксований календар і оформлений як урядовий через Міністерство економіки.

Початок 2026 року. Українська сторона отримує від Європейської Комісії проєкти ключових показників для закриття кластера 2.

Складіть цю послідовність. Дата спершу з’явилася в українському урядовому документі. Під неї написали закон. Європейські показники надійшли пізніше. І в жодному з європейських документів — ні в бенчмарку, ні в Національній програмі — саме цієї дати немає.

4. ЧОГО НЕ БУЛО В ПРОЦЕДУРІ

Тепер про те, як готувалося рішення такого масштабу.

Публічних консультацій із ринком не проводилося. Підстава — документ нібито не потребує процедури, передбаченої для регуляторних актів.

І тут процедурна деталь із початку матеріалу перестає бути формальністю. Якби йшлося про нормативний акт самого Національного банку, він проходив би власний порядок регулятора. Але це урядовий законопроєкт, і в цій якості він рухається за загальними правилами підготовки актів Кабінету Міністрів — з аналізом регуляторного впливу і громадським обговоренням. Розробником з боку уряду виступає Міністерство економіки; саме на цьому рівні мали відбутися і оцінка, і консультації.

Тут варто зупинитися. Проєкт змінює умови обслуговування 61,4 мільйона активних платіжних карток — практично кожного дорослого українця. Він перебудовує економіку емісійної частини платіжної системи, з якої фінансуються безкоштовний рахунок, безкоштовна картка, перекази, кешбек, антифрод і цілодобова підтримка. Під трактування «не потребує процедури» такий документ не підпадає в жодному розумному прочитанні.

Аналізу регуляторного впливу в публічному доступі немає.

Розрахунку наслідків для власника картки в матеріалах до проєкту немає. Хоча європейський досвід тут однозначний: скорочення доходної бази емітента конвертується в плату за рахунок протягом одного–чотирьох років. До грудня 2015 року безкоштовний базовий рахунок був стандартом у більшості країн ЄС; станом на 2025–2026 роки щомісячна плата за рахунок фізичної особи стала нормою у 85% країн Союзу.

Що станеться з вартістю обслуговування карток в Україні, з кешбеком, із мережею банкоматів у малих містах — не пораховано і не показано.

Не оприлюднено й текст бенчмарка 4.2 — документа, посилання на який є головною підставою обраного графіка.

Виходить конструкція, у якій рішення ухвалюється на основі документів, яких не бачив ніхто, крім тих, хто його ухвалює.

5. ЧОМУ ЗАКОНОПРОЄКТ НЕ ЗАКРИВАЄ БЕНЧМАРК, НА ЯКИЙ ПОСИЛАЄТЬСЯ

Якщо зобов’язання — імплементувати Регламент, то імплементувати треба весь Регламент. Перенесення норми в закон і початок її застосування — різні речі: норми, які потребують членства, переносяться в закон разом з усіма іншими, а застосовуються з дня вступу. Ми звели проєкт із європейським актом постатейно.

Із двадцяти ключових позицій дев’ять не перенесено взагалі, п’ять перенесено з відхиленням, шість — у відповідності. Серед перенесених — саме ті, що зменшують дохід банків-емітентів.

Не перенесено: транскордонний еквайринг (ст. 6), розділення платіжної системи і процесингу (ст. 7), вибір бренду на картці (ст. 8), інформування торговця за кожною операцією (ст. 12), компетентний орган (ст. 13), санкції (ст. 14), позасудовий розгляд скарг (ст. 15).

Тобто не перенесено рівно ті механізми, які мали зробити так, щоб зниження дійшло до торговця, а не осіло на півдорозі.

Водночас проєкт регулює ширше за оригінал там, де європейський акт зробив прямі винятки. Стаття 1(3) Регламенту виводить з-під граничних ставок корпоративні картки, зняття готівки в банкоматах і касах та операції тристоронніх платіжних систем. Стаття 1(1) обмежує дію операціями всередині ЄС. У проєкті немає жодного з цих винятків.

Найнаочніше — банкомати. Зняття 2 000 гривень за ставкою 0,2% дає банку чотири гривні. За ці чотири гривні треба утримувати пристрій, платити за електрику, зв’язок, інкасацію, охорону та страхування готівки в касеті. Питання, куди подінуться банкомати в районних центрах, у матеріалах до проєкту не ставилося.

І процедурне зауваження, яке робить цю невідповідність критичною: закриття переговорів за кластером відбувається за умови виконання всіх ключових показників за всіма розділами кластера. Часткове виконання не рахується.

6. ЧЕРГА, У ЯКІЙ ІНТЕРЧЕЙНДЖ СТОЇТЬ НЕ ПЕРШИМ

Європейська інтеграція платіжного ринку — не одне зобов’язання, а пакет із власним графіком.

DORA — вимоги до операційної стійкості — застосовується в ЄС з 17 січня 2025 року. MiCA запроваджувалася поетапно з 2024-го, перехідний період закривався 1 липня 2026-го. Регламент про миттєві платежі (ЄС) 2024/886 уже змінив економіку європейських переказів. SEPA: Молдова приєдналася в жовтні 2025 року, в Україні законопроєкт №14327-д зареєстровано у квітні 2026-го. Попереду — Verification of Payee і оновлені вимоги до відкритого банкінгу за PSD3/PSR, застосування яких очікується у 2027–2028 роках.

Кожен елемент має власний ресурсний бюджет — розробка, тестування, сертифікація, персонал. І всі вони фінансуються з тих самих джерел, що й карткова інфраструктура.

Звідси питання, на яке відповіді в публічному просторі немає: чому саме той елемент пакета, що скорочує ресурсну базу для решти, має бути запроваджений першим?

Особливо якщо це той елемент, ефективність якого європейські інституції за десять років підтвердити не змогли. Спеціальний звіт Європейської Рахункової палати 01/2025 фіксує: наявні дослідження не дозволяють достатньою мірою продемонструвати позитивні ефекти обмеження міжбанківської комісії. Аудитори зафіксували й причини — оцінка Комісії 2020 року спиралася на дані за перші два роки дії ставок, малий бізнес до опитувань не потрапив, критеріїв обґрунтованості цінового втручання не встановлено, побічні ефекти не аналізувалися.

Аудитори рекомендували Комісії переглянути Регламент на нових даних. Перегляду досі не було. Пакет PSD3/PSR цього Регламенту не торкається.

Тобто Україні пропонують скопіювати редакцію 2015 року — ту саму, до якої є аудиторські зауваження і яка, найімовірніше, буде переглянута.

7. ТРИ ЦИФРИ, ЯКІ НЕ СХОДЯТЬСЯ

Обґрунтування графіка спирається на три твердження. Кожне перевіряється арифметикою.

1) Твердження перше: зниження поетапне.

Рахуємо. Середня ставка на ринку сьогодні — 0,678%. Перший етап опускає стелю до 0,5%: 0,178 відсоткового пункту. Другий опускає до 0,2%: ще 0,3 пункту. Разом 0,478.

Тобто 0,3 пункту з 0,478 припадають на один день — 1 січня 2028 року. Це не поетапність, а розбіг перед одним кроком: рік проміжного рівня не готує ринок до того, що станеться в цей день. Поетапність існує в тексті документа, а не в економіці.

Для порівняння: Польща розтягнула той самий шлях на три роки двома законодавчими кроками, Молдова — на два роки трьома етапами по 0,3 пункту кожен.

2) Твердження друге: реформа для торговця.

Один з аргументів на користь швидкого зниження звучить так: навіть якщо плата торговця не зміниться, зниження комісії розширить маржу банку-еквайра і дасть йому змогу розвивати мережу приймання, якої в Україні на душу населення менше приблизно в півтора раза, ніж у ЄС.

Аргумент внутрішньо чесний. Але прочитайте, що він припускає: сценарій, у якому торговець не отримує нічого, а вивільнені гроші переходять від банків-емітентів до банків-еквайрів.

Це не гіпотеза опонентів — це один із варіантів, прорахованих у макроекономічній моделі, підготовленій на замовлення Європейської Бізнес Асоціації. У ньому вся вигода, до 24 мільярдів гривень на рік, залишається в еквайрингу, а роздрібна торгівля не отримує нічого.

Виходить, що реформа, яку публічно пояснюють інтересами торговця й покупця, у власному обґрунтуванні регулятора може працювати як перерозподіл усередині банківської системи.

3) Твердження третє: економія дійде до торговця.

Очікування будується на звіті Європейської Комісії 2020 року, за яким плата за еквайринг скорочувалася приблизно на дві третини від скорочення міжбанківської комісії.

Вимірювання центральних банків Італії, Португалії та Угорщини — трьома різними методами, на різних масивах — дають 17–25%.

Різниця втричі. І саме на більшій цифрі побудовані очікування щодо вигоди для українського бізнесу.

При цьому звіт 2020 року — той самий документ, який Європейська Рахункова палата у 2025-му визнала недостатнім для комплексних висновків про ефективність.

У перекладі на гривні різниця виглядає так. Кав’ярня з оборотом 25 тисяч гривень на місяць за оптимістичною цифрою мала б заощадити близько ста гривень. За вимірюваннями центробанків — близько тридцяти. Одна оренда платіжного термінала коштує в Європі 25–40 євро на місяць; в Україні її здебільшого немає, але саме вона стає найпростішим способом компенсації для банку, якщо відсоткова частина падає.

8. ЩО КАЖУТЬ СТОРОНИ

Позиція Національного банку — розробника тексту, як вона викладена в публічних документах і матеріалах до проєкту: зобов’язання імплементувати Регламент закріплене в бенчмарку 4.2; розроблений законопроєкт є оптимальним варіантом регулювання, який дозволяє зберегти баланс інтересів учасників ринку і втримати обсяги розвитку безготівкових розрахунків; графік передбачає проміжний етап; наслідки прораховані у сценарному дослідженні.

Позиція галузевої платіжної асоціації (Асоціація ЄМА): ставки 0,2% і 0,3% не оспорюються — оспорюється дата. Прозорість, тобто обов’язок показувати торговцю складові комісії окремо (стаття 9 Регламенту), можна запроваджувати негайно: ця норма не має задокументованих побічних ефектів у жодній із досліджених юрисдикцій. Регламент має бути перенесений повністю, а не лише в частині глави про зниження інтерчейнджу.

Щодо строків наша асоціація запропонувала конкретну юридичну конструкцію — молдовську: з 1 липня 2028 року встановити граничний рівень 0,5–0,6%, а в самому законі зафіксувати, що з моменту набуття Україною членства в ЄС ставки Регламенту застосовуються автоматично. Аргумент — Регламент перебуває під критикою власного аудитора ЄС і, найімовірніше, буде переглянутий; прив’язка до дня членства означає, що Україна застосує актуальну на той момент редакцію і не переписуватиме закон, якщо графік вступу зсунеться. Разом із цим ЄМА передала регулятору власне аналітичне дослідження наслідків запровадження такої моделі в Україні.

Позиція бізнес-об’єднань: на початку червня 2026 року Європейська Бізнес Асоціація надіслала звернення з проханням внести зміни до переговорної позиції — передбачити перехідний період тривалістю 5–6 років для поетапної імплементації Регламенту, з пріоритизацією узгодження із SEPA, PSD2 та іншими актами ЄС і без форсованого зниження комісій до набуття членства. Рекомендація замовленого нею дослідження сформульована так само.

Що з цим зробили. Переговорна позиція України змінена не була.

9. ТРИ ДОКУМЕНТИ, ЯКИХ БРАКУЄ

Ця історія має незвично просте розв’язання. Достатньо оприлюднити три документи.

• Текст бенчмарка 4.2. Він існує в письмовому вигляді і демонструвався учасникам переговорного процесу. Його публікація зняла б суперечку про зміст зобов’язання за один абзац: або там є вимога застосувати ставки до вступу, або її там немає.
• Розрахунки наслідків — усі, які є, з припущеннями і сценаріями. Насамперед у частині, що стосується власників 61,4 мільйона карток: що станеться з вартістю обслуговування рахунку, з програмами лояльності, з мережею банкоматів у малих містах.
• Письмова відповідь Європейської Комісії на пряме запитання: чи вимагає бенчмарк 4.2 застосування граничних ставок до набуття Україною членства.

Поки жодного з цих документів не оприлюднено, картина виглядає так.

Дата 1 січня 2028 року вперше з’явилася в українському урядовому розпорядженні у травні 2025-го. Законопроєкт написали під неї. Європейські показники надійшли пізніше, і саме цієї дати вони не містять. Плановий документ, яким вимірюється виконання зобов’язання, вимагає, щоб до грудня 2027 року набрав чинності закон, який регламентує строки. Якого числа після цього починає діяти ставка, він не встановлює взагалі — це залишено на розсуд України.

Публічних консультацій за проєктом не проводилося. Аналізу регуляторного впливу у відкритому доступі немає. Розрахунку наслідків для власників карток у матеріалах до проєкту немає.

Рішення стосується практично кожного дорослого українця, у якого є банківська картка. Питання, на яке досі немає публічної відповіді, звучить просто: якщо європейські документи цієї дати не вимагають — чому саме вона?

Матеріал підготовлено на основі: Регламенту (ЄС) 2015/751; розпорядження Кабінету Міністрів України №534-р від 30 травня 2025 року; переліку заходів Національної програми адаптації законодавства України до права ЄС за переговорним розділом 4 «Вільний рух капіталу»; Меморандуму про сприяння розвитку конкурентного ринку платежів (2021) та Додаткової угоди №2 до нього (2023); Спеціального звіту Європейської Рахункової палати 01/2025; звіту Європейської Комісії про застосування Регламенту (ЄС) 2015/751 (2020); Огляду банківського сектору НБУ (травень 2026); аналітичного дослідження ЄМА щодо наслідків запровадження в Україні регулювання міжбанківських комісій за моделлю Регламенту 2015/751.