Норма без доказів: як Україна готується скопіювати європейське правило, ефективність якого не підтвердив навіть аудитор ЄС

Розслідування ділового видання. Відділ фінансових ринків.

Від редакції ЄМА: Це експромт. Нам стало цікаво, як виглядало б журналістське розслідування на тему граничних ставок міжбанківської комісії, якби за нього взявся досвідчений автор ділового видання – не прес-реліз асоціації, не колонка учасника ринку, а нормальний матеріал із роботою по документах.

Ми взяли той самий фактаж, з яким працюємо самі: Спеціальний звіт Європейської Рахункової палати, дослідження на замовлення Єврокомісії, статистику ЄЦБ, матеріали британського та австралійського регуляторів, дані НБУ й протокол квітневої панелі з еквайрингу. І спробували викласти його так, як це зробила б редакція, у якої немає в цій історії жодного інтересу.

Вийшло незручно місцями і для нас теж. Ми це залишили.

У Спеціальному звіті Європейської Рахункової палати 01/2025 є абзац, який в українській дискусії не цитує ніхто. Він стосується Регламенту (ЄС) 2015/751 – того самого документа, з якого Національний банк переписує норму про граничні ставки міжбанківської комісії. Абзац стверджує, що наявні дослідження не дозволяють достатньою мірою продемонструвати позитивні ефекти обмеження цієї комісії.

Звіт вийшов у 2025 році, через десять років після запуску регламенту. Його готував незалежний аудиторський орган Європейського Союзу – той, що перевіряє власні інституції Союзу, а не галузеві асоціації.

Проєкт українського закону, який запроваджує ті самі ставки, розробив Національний банк. Уряд готується внести його до Верховної Ради. Графік у документі такий: не вище 0,5% з 1 січня по 31 грудня 2027 року, а з 1 січня 2028-го – 0,2% за дебетовими картками і 0,3% за кредитними.

Ми вивчили звіт аудитора, дослідження, замовлене Європейською Комісією у 2024 році, статистику Європейського центрального банку, матеріали британського і австралійського регуляторів, а також протокол галузевої дискусії, що відбулася в Києві у квітні 2026 року. Нижче – що з цього складається.

І. П’ЯТЬ ЗАУВАЖЕНЬ АУДИТОРА

Аудит Рахункової палати цікавий не оцінкою ставки як такої. Він цікавий тим, що перевіряє якість доказової бази, на якій ставку встановили. І тут висновки конкретні.

• Оцінку робили на даних за два роки. Звіт Європейської Комісії про застосування регламенту, оприлюднений у червні 2020 року, спирався на матеріал за перші два роки дії граничних ставок – з грудня 2015-го, коли вони набули чинності. Аудитори прямо називають цей горизонт занадто коротким для комплексних висновків про ефективність. Два роки – це період, за який ринок ще не встиг перебудуватися під нові правила.
• Малий бізнес не питали. Рівень ставок підтвердили без розрахунку, який мав показати, за якої ціни торговцю однаково вигодно приймати картку і готівку. Для сегмента малих і середніх торговців такого розрахунку не робили взагалі. Тобто ставку, оптимальну для великої мережі, поширили на кав’ярню, не перевіривши, чи вона дійсно була доступна для кав’ярні.
• Нове дослідження теж виявилося обмеженим. У 2024 році Комісія замовила огляд ринку карткових платежів – саме він мав закрити питання ефективності. Аудитори констатують: через низьку участь учасників ринку в опитуванні дослідження дало лише обмежені дані і не дозволяє встановити, чи є чинний рівень граничних ставок оптимальним.
• Побічних ефектів не аналізували. Аудитори окремо попереджають: неналежно спроєктовані цінові інтервенції ризикують спотворити ринок і зрештою зашкодити і споживачам, і торговцям. Аналізу таких ефектів Комісія не проводила.
• Немає критеріїв і немає перегляду. Базові акти не визначають, за яких обставин цінове втручання виправдане і як довго воно має діяти. Правового обов’язку періодично переглядати граничні ставки не існує.

Останні два пункти для української дискусії важливіші за перші три. Ідеться не про те, що 0,2% – «неправильна» цифра. Ідеться про те, що її встановили без критеріїв обґрунтованості й без механізму перевірки. Це рівно ті два елементи, яких немає й в українському проєкті.

ІІ. АРИФМЕТИКА, ЯКА НЕ СХОДИТЬСЯ

Щоб зрозуміти, чому регламент не дав очікуваного, достатньо подивитися на порядок величин. Аудитори наводять власну оцінку європейського ринку за 2023 рік.

Річний обсяг міжбанківської комісії в ЄС – €2–3 млрд. Річний обсяг комісій платіжних систем – близько €1 млрд. Річний обсяг усієї плати торговців за приймання карток – €5–6 млрд.

Український зріз має ті самі пропорції. За даними Національного банку за перший квартал 2026 року, середня плата за еквайринг становить 1,248%, з яких на міжбанківську комісію припадає 0,678%. Решта – це комісія платіжної системи і маржа еквайра, тобто те, чого проєкт не торкається.

Тобто регульована частина становить менше половини того, що торговець платить. Дві інші складові – комісія платіжної системи і маржа банку торговця – не обмежені законом ніде у світі.

Що сталося з цими двома складовими після 2015 року, показує дослідження, виконане на замовлення Генерального директорату з конкуренції Єврокомісії. Дослідники подивилися не на всю плату торговця, а на ту її частину, яка залишається банку торговця після розрахунків з банком-емітентом і платіжною системою. За чотири роки після повного запровадження граничних ставок – з 2018-го по 2022-й – ця частина в дванадцяти країнах ЄС зросла з 0,27% до 0,44%.

Тут потрібне уточнення, бо цифру регулярно цитують неправильно. Це не показник того, скільки платить торговець. Це показник того, як усередині його рахунку перерозподілилися частки після того, як одну з них обмежили законом. Загальна сума при цьому вниз не пішла. Обмеження дослідження також варто назвати: дванадцять країн, а не двадцять сім, і лише дебетові картки; за кредитними операціями автори фіксують зниження.

Паралельно зросли комісії платіжних систем. За спільною оцінкою EuroCommerce і дванадцяти галузевих асоціацій, кумулятивне зростання за 2018–2022 роки становило 33,9%. За статистикою Європейського центрального банку, доходи карткових систем у єврозоні за той самий період збільшилися більш ніж на €7 млрд.

І тут потрібна чесність, якої в публічній дискусії зазвичай бракує обом сторонам. Той самий період був часом масштабного технологічного переозброєння індустрії. Безконтактна оплата скоротила час операції на касі в кілька разів. Токенізація – заміна номера картки одноразовим кодом – різко зменшила шахрайство в інтернеті. Нове покоління підтвердження платежу зменшило кількість зірваних оплат. Мобільні гаманці розширили коло покупців. Усе це вимагало інвестицій, і переважна частина зростання комісій – вартість реальних покращень, з яких торговець має цілком вимірювану вигоду: швидкість кожної операції зросла, стало менше спірних операцій, зменшилася кількість покинутих кошиків.

Обсяги теж зросли: за десять років кількість карткових операцій у ЄС збільшилася більш ніж удвічі, електронна комерція – утричі, транскордонні операції – учетверо. Плюс нові регуляторні вимоги до підтвердження платежів, операційної стійкості й захисту даних.

Тому коректне формулювання звучить так: економія від зниження міжбанківської комісії не зникла – вона перерозподілилася між компонентами, яких регулювання не охопило, і значна частина цього перерозподілу мала об’єктивні підстави. Проблема не в чиїйсь недобросовісності. Проблема в тому, що регулювання від початку працювало з однією третиною конструкції.

Підсумок десятиліття у червні 2025 року сформулювала Ecommerce Europe: середня вартість карткових платежів у ЄС перевищила рівні, які спостерігалися на момент впровадження регламенту.

ІІІ. НОРМА, ДЛЯ ЯКОЇ НЕ ЗНАЙШЛИ ПРОБЛЕМИ

Окремий сюжет аудиту стосується не ставок, а суміжного правила – заборони брати з покупця доплату за оплату карткою. Логіка була така: заборонимо надбавку – покупець побачить чесну ціну.

Аудитори перевірили підставу для цієї заборони і зафіксували, що Комісія не знайшла надійних емпіричних даних, які підтверджували б, що надбавки в ЄС були систематично надмірними. Тобто проблеми, яку норма мала розв’язати, могло не існувати. Більше того, аудитори визнають зворотний ефект: заборона знижує прозорість витрат на платежі, бо торговець вкладає вартість приймання в ціну товару, і покупець уже не бачить, скільки вона становить.

Найцікавіше дає порівняння з протилежним експериментом. Австралія понад двадцять років надбавку дозволяла – і у 2026 році резервний банк країни дійшов висновку, що вона теж не спрацювала: близько 80% покупців просто платили доплату, не змінюючи спосіб оплати.

Два протилежні рішення, два регулятори, той самий результат. Це доволі точна ілюстрація того, наскільки складно керувати платіжною поведінкою через цінові сигнали – і наскільки обережно варто ставитися до припущення, що зміна оптової ставки автоматично дасть очікуваний ефект у роздрібі.

IV. ЩО ЗРОБИЛИ ТІ, ХТО ВИВЧАВ ЦЕ НАЙДОВШЕ

Британський Payment Systems Regulator – єдиний регулятор, який провів повноцінний ринковий огляд саме нерегульованих компонентів вартості приймання. Робота тривала з жовтня 2022 до грудня 2025 року: проміжний звіт, фінальний звіт, консультації щодо заходів.

Цікавий не так висновок, як вибір інструменту. Маючи на руках трирічне дослідження, регулятор не запровадив граничних ставок. Він обрав два інші заходи: зобов’язання надавати банкам торговців повну і стандартизовану інформацію про всі комісії – наявні, нові та змінені – з подальшою передачею її торговцям, і зобов’язання документувати підстави будь-якої зміни тарифів із можливістю перевірки цих записів регулятором.

Тобто прозорість і підзвітність замість цінового обмеження.

Це не поодинокий випадок. Резервний банк Австралії, який має найдовшу в світі історію регулювання міжбанківської комісії, у 2026 році теж запровадив нові вимоги до розкриття тарифів – обов’язкову публікацію типової вартості приймання за категоріями торговців – і не встановив граничної ставки на маржу банку торговця.

Загальна картина така: адекватні юрисдикції не запровадили граничних ставок на комісії платіжних систем або на маржу банку торговця. Регулятори, які вивчали питання найглибше, обрали шлях прозорості – не тому, що вони м’якші, а тому, що дані дозволяють ухвалювати рішення, а цінове обмеження без даних просто переміщує тиск в інше місце.

V.РЕГЛАМЕНТ, ЯКИЙ ТАК І НЕ ПЕРЕГЛЯНУЛИ

Поширена помилка в українській дискусії – вважати, що європейське платіжне право зараз оновлюється і регламент про міжбанківську комісію оновлюється разом із ним.

Пакет PSD3/PSR, переговори щодо якого завершилися наприкінці 2025 року, стосується платіжних послуг, автентифікації, ліцензування і відкритого банкінгу. Граничних ставок він не переглядає: це окремий регламент, чинний у редакції 2015 року. Застосування нового пакета очікується у 2027–2028 роках.

Водночас аудитори за підсумками перевірки дали Комісії прямі рекомендації: встановити чіткі критерії для цінових втручань, запровадити обов’язкові періодичні перегляди, розробити стратегію моніторингу даних і переглянути сам регламент на нових емпіричних даних, включивши до опитувань малий бізнес.

Складіть ці факти разом. Регламент чинний у первісній редакції. Аудитор ЄС рекомендував його переглянути. Перегляд не відбувся.

Це означає, що Україна, копіюючи норму сьогодні, копіює саме ту версію, до якої є аудиторські зауваження, – і ризикує через кілька років приводити своє законодавство у відповідність уже до виправленої редакції. Прив’язка українських цільових ставок до дня набуття членства в ЄС розв’язала б цю проблему автоматично: застосовувалася б та редакція, яка з високою вірогідністю переглядатиметься і діятиме на той момент у Союзі.

VI. УКРАЇНСЬКИЙ КОНТЕКСТ: МИ СТАРТУЄМО З ТОГО, ЧИМ ЄС ЗАКІНЧИВ

За даними Національного банку за перший квартал 2026 року, середній рівень міжбанківської комісії в Україні – 0,678%, середня плата за еквайринг – 1,248%.

Для порівняння: середньозважений рівень комісії в Європі напередодні запуску регламенту був близько 0,65%. Тобто Україна перебуває приблизно в тій точці, з якої ЄС починав свій десятирічний експеримент.

Чинний український рівень – не інерція. Його узгодили Національний банк, банки та платіжні системи влітку 2022 року як компромісне рішення в умовах повномасштабного вторгнення. Частину шляху до європейської моделі ринок пройшов добровільно і в найгірших обставинах.

Що на цьому побудовано: 61,4 млн активних платіжних карток і 96 зі 100 операцій за картками – безготівкові. Показник треба читати правильно: він рахується від усіх карткових операцій, решту чотири становлять зняття готівки, і це не частка безготівкових у всіх платежах країни. Але навіть у такому прочитанні він означає, що всередині карткового обороту українці майже перестали знімати готівку.

Що з цього приводу говорять самі учасники ринку – можна почути з протоколу галузевої конференції, яка відбулася в Києві 17 квітня 2026 року. Панель була присвячена еквайрингу до 2030 року, за столом сиділи представники Visa, Укрексімбанку, ПУМБ, Райффайзен Банку, Сенс Банку та Ощадбанку.

Представник Ощадбанку описав стан підготовки так: «Є відчуття, що нічого не відбудеться. Але якщо НБУ сказав – відбудеться. Я не бачу у банків стратегії».

Представник Visa навів спостереження, яке прямо перегукується з європейськими даними цього матеріалу: «MDR у Польщі, Італії – ніде не впав нижче 2% навіть при низькому IC. Ми платимо 1,3% і кажемо: дорого».

Найпоказовіший консенсус панелі, за протоколом, стосувався не еквайрингу, а емісії. Кешбеки фінансуються з міжбанківської комісії; якщо комісія падає, падають і вони. Представник Райффайзен Банку пригадав, що ринок це вже проходив: «Кешбеки були 2–3%, впали до 0,5–1%». Учасники також обговорювали ймовірність появи абонплати за карткові рахунки – за європейським зразком.

Була і протилежна позиція. Представник Укрексімбанку закликав не драматизувати: за його словами, при двозначній дохідності по кредитах міжбанківська комісія не є єдиним джерелом, а карткові перекази між людьми вже зараз можна замінити переказами через систему електронних платежів НБУ – і це значно дешевше.

VII. ЩО КАЖЕ ІНША СТОРОНА

Аргументи на користь швидкого запровадження існують, і їх варто назвати.

Перший: це частина європейського права, і Україна взяла зобов’язання його перенести. Директор департаменту платіжних систем НБУ на тій самій конференції сформулював рамку прямо: Україна зобов’язалася не просто ухвалити закони, а навчитися за ними жити, бо з першого дня членства норми діють напряму, без перехідного часу. Строк, який він назвав, – 2027 рік.

Другий: чекати нічого. Українські банки мають інші джерела доходу, а альтернативні платіжні інструменти вже працюють. За даними НБУ, у лютому 2026 року обсяг миттєвих переказів становив 33,1 млрд гривень проти 23,8 млрд у серпні 2025-го; частка переказів від фізичних осіб суб’єктам господарювання зросла за сумою з 8,2% до 15,9%.

Третій: торговці справді платять багато, і в структурі їхніх витрат міжбанківська комісія – найбільша окрема стаття.

Жоден із цих аргументів не спростовується даними аудиту. Вони стосуються різних питань: аудит говорить не про те, чи потрібне регулювання, а про те, чи є докази, що обрана його форма дає обіцяний результат.

VIII. ЧОГО НЕМАЄ В МАТЕРІАЛАХ ДО ПРОЄКТУ

Тут ми переходимо до частини, у якій головним є не наявність фактів, а їхня відсутність.

• Розрахунки наслідків існують – і не один.

Європейська Бізнес Асоціація замовила сценарну оцінку впливу зниження комісії на український ринок: чотири прорахованих сценарії з оцінкою впливу на банки, торгівлю і державний бюджет.

Асоціація ЄМА підготувала власний аналітичний масив, і це не одна довідка. До нього входять: зведене дослідження наслідків запровадження в Україні регулювання міжбанківських комісій за моделлю Регламенту 2015/751; шість країнових досьє на первинних даних Банку Італії, Банку Португалії, Національного банку Данії, Ріксбанку, Центрального банку Угорщини та Федерального антимонопольного відомства Німеччини; окремий аналіз матеріалів британського Payment Systems Regulator і Резервного банку Австралії; постатейне зіставлення українського законопроєкту з європейським актом за двадцятьма ключовими позиціями; розрахунок повної вартості приймання карток залежно від обороту торговця для українського та європейських ринків; прогноз доходів банків – членів платіжних систем від міжбанківської комісії на горизонті 2027–2035 років.

Обидва масиви передані державним органам. Обидва містять ту саму рекомендацію – поетапність, синхронізовану зі вступом.

Жоден із них не був визнаний достатньою підставою для перегляду переговорної позиції. Питання, отже, не в тому, що наслідки не пораховані. Питання в тому, що пораховане не стало аргументом.

Європейський досвід тут однозначний: скорочення доходної бази емітента конвертується в плату за рахунок протягом одного–чотирьох років. Станом на 2025–2026 роки щомісячна абонплата за рахунок фізичної особи стала нормою у 85% країн ЄС, тоді як до 2015 року безкоштовний рахунок був стандартом. Що з цього станеться в Україні і в якому обсязі – у публічному доступі не показано.

• Немає публічних консультацій із ринком. Виходячи з того, що документ не потребує процедури, передбаченої для регуляторних актів.
• Немає критеріїв і механізму перегляду – тобто рівно того, брак чого аудитор ЄС назвав головним недоліком європейської норми.

IX. ПИТАННЯ, ЯКЕ ЗАЛИШАЄТЬСЯ

Регламент 2015/751 стане частиною українського права з набуттям повного членства в ЄС – це не оспорюється банківською спільнотою і не є предметом дискусії. Ставки 0,2% і 0,3% діють у Союзі й діятимуть тут.

Питання в іншому. Україна має перед очима те, чого не мав Європейський Союз у 2015 році: результат. Задокументований, перевірений незалежним аудитором, з переліком того, що виміряти не вдалося.

І тут виникає послідовність, яка потребує обґрунтування. Європейська інтеграція платіжного ринку – це пакет: операційна стійкість, миттєві платежі, єдиний простір платежів у євро, перевірка отримувача, оновлений відкритий банкінг. Кожен елемент має власний ресурсний бюджет, і всі вони фінансуються з тих самих джерел.

Чому саме той елемент пакета, ефективність якого аудитор ЄС підтвердити не зміг, має бути запроваджений першим – відповіді в публічному просторі поки немає. Як немає її і на суміжне питання: на що розраховують ті, хто прискорено намагається підштовхнути ці зміни до закону.

Україна вже має досвід перенесення європейських норм у складніших сферах. Там послідовність звична і нікого не дивує: спочатку аналіз впливу, консультації з ринком, перехідні строки, потім норма. Немає видимої причини, чому для граничних ставок міжбанківської комісії ця послідовність має бути іншою – тим паче що дані для аналізу вже зібрані, і не нами. Скористатися ними дешевше, ніж повторити європейські помилки.

Матеріал підготовлено на основі: Спеціального звіту Європейської Рахункової палати 01/2025; звіту Європейської Комісії про застосування Регламенту (ЄС) 2015/751 (червень 2020); дослідження ринку карткових платежів на замовлення DG COMP (2024); статистики платежів ЄЦБ; матеріалів Payment Systems Regulator (Велика Британія) та Резервного банку Австралії; Огляду банківського сектору НБУ (травень 2026); протоколу XXVI Payments & Security EMA Conference (Київ, 17 квітня 2026).